Sachverhalt:
Mit Schreiben vom 29.03.2017
beantragten der Regionalverbund Thüringer Wald e. V. und die gemeinnützige IGR
mbH die Betrauung nach Art. 106 ff. der AEUV zur Herstellung der
EU-beihilferechtlichen Konformität der Mitgliedsbeiträge aus öffentlichen
Kassen.
I. Ausgangssituation:
Das europäische Beihilferecht
ist in den Artikeln 107 und 108 des „Vertrages über die Arbeitsweise der
Europäischen Union“ (sog. Lissabon-Vertrag, nachfolgend: „AEUV“) geregelt.
Danach sind aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfen, die durch die
Begünstigung bestimmter Unternehmen den Wettbewerb verfälschen oder zu
verfälschen drohen, mit dem Binnenmarkt unvereinbar, soweit sie den Handel
zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen (Art. 107 Abs. 1 AEUV). Unter dieses
Beihilfeverbot fallen nicht nur direkte Zuschüsse, sondern weitere mögliche
wirtschaftliche Vorteile (z.B. Kapitalzuführungen ohne Aussicht auf angemessene
Gewinnausschüttung, Verlustübernahmen, Übernahme von Bürgschaften ohne
Avalprovisionen, günstige Kredite), die den Wettbewerb verzerren können.
Wird eine Beihilfe aus staatlichen Mitteln
gewährt, bei der nicht ausgeschlossen werden kann, dass sie den Wettbewerb
verfälscht und hierdurch den Handel zwischen den Mitgliedsaaten beeinträchtigt,
muss sie grundsätzlich bei der EU-Kommission angezeigt und notifiziert werden.
Diese prüft dann, ob die Mittelgewährung mit dem Binnenmarkt vereinbar ist.
Hierfür gibt es verschiedene Ausnahmeregelungen.
Die EU-Kommission erkennt im Rahmen von
Artikel 106 AEUV an, dass Mitgliedstaaten bestimmte Dienstleistungen von
allgemeinem wirtschaftlichem Interesse (DAWI) erbringen müssen
(„DAWI-Mitteilung“). Hierbei handelt es sich z.B. um Dienstleistungen im
Gesundheitsbereich, die Wiedereingliederung in den Arbeitsmarkt oder die
Betreuung und soziale Einbindung sozial schwacher Bevölkerungsgruppen.
Bei der Definition von Dienstleistungen von
allgemeinem wirtschaftlichem Interesse steht den Mitgliedstaaten ein
erhebliches Ermessen zu. Nach (noch) herrschender Meinung ist auch die
(touristische) Wirtschaftsförderung unter diese Dienstleistungen zu fassen.
Charakteristisch für DAWI ist, dass sie
nicht oder nicht in der notwendigen Breite ohne die Gewährung von staatlichen
Mitteln vom Markt bereitgestellt werden. Weiterhin erkennt die EU-Kommission an,
dass ein Mitgliedsstaat diese Dienstleistungen nicht zwingend selbst erbringen
muss, sondern auch Dritte mit der Erbringung betrauen und hierfür
Ausgleichsleistungen gewähren kann.
Staatliche Ausgleichsleistungen für die
Erbringung von DAWI können Beihilfen im Sinne von Art. 107 Abs. 1 AEUV sein.
Für diese Beihilfen sind Ausnahmeregelungen geschaffen worden. Der
„DAWI-Freistellungsbeschluss“ regelt u.a. die Fälle von Ausgleichsleistungen
von nicht mehr als 15 Mio. EUR pro Jahr für die Erbringung von DAWI. Diese
müssen unter bestimmten Voraussetzungen nicht bei der EU-Kommission angemeldet
werden und sind somit von der Notifizierungspflicht ausgenommen.
Voraussetzung für diese DAWI-Freistellung
ist allerdings ein formeller Betrauungsakt. Der Freistellungsbeschluss der
EU-Kommission enthält die hierzu inhaltlichen Vorgaben:
a) Gegenstand und Dauer der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen;
b) Angaben über das Unternehmen und gegebenenfalls das betreffende
Gebiet;
c) Angaben
zu Art und Umfang etwaiger dem Unternehmen durch die Bewilligungsbehörde gewährter ausschließlicher oder besonderer
Rechte;
d) eine
Beschreibung des Ausgleichsmechanismus und der Parameter für die Berechnung,
Überwachung und Änderung der
Ausgleichsleistungen;
e) Maßnahmen
zur Vermeidung und Rückforderung von Überkompensationszahlungen
f) einen
Verweis auf den jeweiligen Betrauungsbeschluss der Vertretung der jeweiligen
Gebietskörperschaft,
g) zwingend
einen Verweis auf den Freistellungsbeschluss der EU-Kommission.
Weder EU Kommission, noch die Rechtsprechung
insbesondere des Europäischen Gerichtshofs haben bislang ausdrücklich anerkannt
bzw. verbindlich in ihren Beschlüssen bestätigt, dass es sich bei den
Förderungen an kommunale (touristische) Wirtschaftsförderungsgesellschaften um
beihilferechtlich gerechtfertigte Dienstleistungen von allgemeinem
wirtschaftlichem Interesse handelt, noch dass es sich bei solchen Förderungen
nicht um staatliche Beihilfen handelt.
Tourismus- und
Destinationsmanagementorganisationen erhalten in unterschiedlichen Höhen und
Formen Beihilfen aus öffentlichen Kassen. Solche Unterstützungsleistungen der
öffentlichen Hand unterliegen grundsätzlich den unionsrechtlichen
Beihilfevorschriften nach Art 106 ff. AEUV (Vertrag über die Arbeitsweise der
Europäischen Union).
II. EU-beihilferechtliche
Situationsanalyse und Handlungsempfehlung am Beispiel der Mitgliedsbeiträge an
den Regionalverbund Thüringer Wald e.V.
Die dem Regionalverbund Thüringer Wald e.V.
angehörigen Gebietskörperschaften haben sich zum Zwecke der Tourismusförderung
als Teilaspekt der kommunalen Wirtschaftsförderung in den jeweiligen
Wirtschaftsstandorten und Wirtschaftsräumen im Thüringer Wald zu einem Verband
zusammengeschlossen. Der Verband führt den Namen ‚Regionalverbund Thüringer
Wald e.V.` Er hat seinen Sitz in Suhl. Das Verbandsgebiet umfasst das Gebiet
der Landkreise, Städte und Gemeinden als Verbandsmitglieder. Aufgabe des
Verbandes ist es, die touristische Entwicklung innerhalb der
Wirtschaftsstandorte und Wirtschaftsräume im Verbandsgebiet in Wahrnehmung der
an und für sich im Übrigen unverändert fortbestehenden Rechte und Pflichten des
jeweiligen öffentlich-rechtlichen Verbandsmitglieds nach der Thüringer
Kommunalordnung insbesondere durch ein Tourismusmarketing zu fördern. Daneben
ist der Regionalverbund Thüringer Wald e.V. zu 100 % an der gemeinnützigen
Infrastrukturgesellschaft Rennsteig mbH beteiligt. Die Ausgleichszahlungen der
kommunalen oder in kommunaler Beteiligung geführten Mitglieder des
Regionalverbundes Thüringer Wald e.V. in Form von Mitgliedsbeiträgen sind als
staatliche Beihilfen zumindest potenziell vom Beihilferecht der Europäischen
Union erfasst.
Zuwendungen, die im Rahmen der Wirtschafts-
und Tourismusförderung gezahlt werden, fallen demnach als staatliche Beihilfen
in den Regelungsbereich des EU-Beihilferechts und bedürfen einer
EU-rechtskonformen Vorgehensweise.
Die
Landkreise, Städte und Gemeinden als öffentlich-rechtliche Verbandsmitglieder
des Regionalverbundes Thüringer Wald e.V. haben an diesen nach den Statuten
(Satzung; Beitragsordnung) zur Deckung seines Finanzbedarfs eine Umlage in Form
von Mitgliedsbeiträgen zu leisten, soweit seine sonstigen Einnahmen oder aus
anderen öffentlichen Kassen zufließenden Mittel, z. B. in Form von Fördermitteln
des Freistaates Thüringen nicht ausreichen, um diesem eine Aufgabenwahrnehmung
zu ermöglichen.
Die Aufgaben des
Regionalverbundes Thüringer Wald e.V. und der gemeinnützigen
Infrastrukturgesellschaft Rennsteig mbH stellen jeweils Leistungen von
allgemeinem wirtschaftlichem Interesse dar. Bei den von dem Verband bzw. seiner
Einrichtung wahrgenommenen Aufgaben, handelt es Dienstleistungen von
allgemeinem wirtschaftlichem Interesse (DAWI), d.h. um wirtschaftliche
Tätigkeiten, die mit besonderen Gemeinwohlverpflichtungen verbunden sind und
die im Interesse der Allgemeinheit erbracht werden.
Die Geschäftsführung des
Regionalverbundes Thüringer Wald e.V. hat sich im November 2016 vor dem
geschilderten Hintergrund und aufgrund der Revision des EU-Beihilferechts insbesondere
in den Jahren 2012 bis 2014 an die Verbandsversammlung bzw. das Präsidium
gewandt bzw. beantragt zu prüfen, inwieweit die von den Mitgliedern des
Verbandes anteilig zu erbringenden Umlagen als staatliche Beihilfe zu werten
sind. Die Überprüfung kam zu dem Ergebnis, dass bei der gebotenen vorsichtigen
Auslegung beihilferelevante Sachverhalte im Sinne des Art. 107 Abs. 1 AEUV
vorliegen. Dieses deshalb, weil nicht vollständig ausgeschlossen werden kann,
dass das Merkmal der Begünstigung durch staatliche Beihilfen oder eine
Wettbewerbsverfälschung bzw. eine Beeinträchtigung des innergemeinschaftlichen
Handels vorliegen.
Die Satzungen des Regionalverbundes
Thüringer Wald e.V. und der gemeinnützigen Infrastrukturgesellschaft Rennsteig
mbH enthalten bereits relevante inhaltliche Punkte, die auch ein Betrauungsakt
enthalten muss. Es fehlen jedoch konkretisierende Regelungen hinsichtlich der
Berechnung, Überwachung sowie Vorkehrungen bei einer Überkompensation der an
den Verband aus den öffentlichen Kassen seiner öffentlich-rechtlichen
Mitglieder gewährten Zahlungen. Darüber hinaus fehlen der Organisationsakt mit
der Bezeichnung „Betrauungsakt“ und eine zeitliche Befristung der Betrauung.
Ergänzend wird mitgeteilt, dass der Freistaat Thüringen den Regionalverbund
Thüringer Wald e.V. auf dessen Antrag hin wegen der aus Kassen des Landes
zufließenden Fördermittel mit Bescheiden 2016/2017 für die Erbringung von DAWI
betraut hat. Dies ist auch für die Folgejahre 2018/2019 in Vorbereitung.
III. Betrauungsakt für den Regionalverbund
Thüringer Wald e.V.
Voraussetzung für eine sog.
DAWI-Freistellung ist ein förmlicher Betrauungsakt (Verwaltungsakt) durch
Beschlussfassung der jeweiligen Gemeinde- bzw. Stadträte und der Kreistage
seiner kommunalen Mitglieder.
Es besteht zur Vermeidung der
Nichtigkeit der Beihilfezuführung (Mitgliedsbeiträge) und Vermeidung von
Haftungsfolgen bei Unterlassung insoweit ein Regelungsbedarf zur Herstellung
der beihilferechtlichen Konformität durch einen Betrauungsakt.
Die Satzung des RVTW bzw.
seiner Beteiligung an der gemeinnützigen Infrastrukturgesellschaft Rennsteig
mbH (IGR) enthalten bereits relevante inhaltliche Punkte, die auch ein
Betrauungsakt enthalten muss. Darüber hinaus fehlen der Organisationsakt mit
der Bezeichnung „Betrauungsakt“ und eine zeitliche Befristung der Betrauung.
Voraussetzung
für die Betrauung gemäß DAWI-Freistellungsbeschluss ist, dass es sich bei den übertragenen Aufgaben um Dienstleistungen von allgemeinem
wirtschaftlichem Interesse (DAWI) handelt.
Diese
Sachlage kann nach rechtlicher Prüfung der im Fall der auf den Verband
übertragenen Aufgaben bejaht werden. Es wurde daher empfohlen, die Tätigkeit des Regionalverbundes Thüringer
Wald e.V. und der gemeinnützigen Infrastrukturgesellschaft Rennsteig mbH auf
Antrag seiner Vertretungsorgane hin, mit einem die Regelungen der
Verbandsordnung bzw. des Gesellschaftsvertrages ergänzenden Betrauungsakt
beihilfekonform abzusichern und zu bekräftigen.
Geschäftsführung, Vorstand und
Präsidium des Regionalverbunds Thüringer Wald e.V. sowie die Geschäftsführung
der gemeinnützigen Infrastrukturgesellschaft Rennsteig mbH haben zur
Minimierung eventueller beihilferechtlicher Risiken herausgearbeitet, den Weg
eines DAWI-Betrauungsaktes zu gehen. In diesem muss insbesondere Folgendes
festgelegt sein:
- das betraute Unternehmen und das
betreffende Gebiet
- der Gegenstand und die Dauer der
Gemeinwohlverpflichtung
- die Art etwaiger dem Unternehmen durch die
Bewilligungsbehörde gewährter
ausschließlicher oder besonderer
Rechte
- die Beschreibung des Ausgleichsmechanismus
und der Parameter für die Berechnung, Überwachung
und etwaige Änderung der Ausgleichsleistungen
- die Maßnahmen zur Vermeidung und
Rückforderung von Überkompensationszahlungen
- ein Verweis auf den Freistellungsbeschluss
der EU-Kommission.
Die Bindungsdauer der Betrauung ist in Art 2
Abs. 2 des Freistellungsbeschlusses der EU-Kommission vom 20.12.2011 geregelt.
Danach findet der Freistellungsbeschluss nur Anwendung, wenn der Zeitraum, für
den das Unternehmen mit der Erbringung der Dienstleistung von allgemeinem
wirtschaftlichem Interesse betraut ist, nicht mehr als zehn Jahre beträgt.
Übersteigt der Betrauungszeitraum die Dauer von zehn Jahren, so ist dieser
Beschluss nur insoweit anwendbar, als eine erhebliche Investition seitens des
Dienstleistungserbringers erforderlich ist, die nach allgemein anerkannten
Rechnungslegungsgrundsätzen über einen längeren Zeitraum abgeschrieben werden
muss.
Die im Betrauungsakt
vorgesehene Dauer der Betrauung des Regionalverbundes Thüringer Wald e.V. folgt
der im Deutschland-Tourismus und im Sektor öffentliches Marketing üblichen
10-Jahreslösung. Zugleich erhalten sich die Landkreise, kreisfreien Städte,
Städte und Gemeinden soweit sie Mitglieder im Regionalverband Thüringer Wald
e.V. sind, die Möglichkeit, auf notwendige Änderungen im Mitgliederkreis, im
Zuschnitt der satzungsgemäß zu verfolgenden Aufgaben und der
Finanzmittelausstattung des Regionalverbundes Thüringer Wald e.V. flexibel zu
reagieren.
Die durch den Betrauungsakt rechtsförmlich
vorgenommene Bekräftigung und Bestätigung der Übertragung von Aufgaben des
Tourismusmarketings und der touristischen Wirtschaftsförderung auf den
Regionalverbund Thüringer Wald e.V. mit DAWI führt weder zu einer Veränderung
der Rechte und Pflichten (Status) des jeweiligen öffentlich-rechtlichen
Verbandsmitglieds, noch berechtigt die Betrauung zur Kündigung der Mitgliedschaft.
IV. Form, Verfahren und
Anzeigeverpflichtungen
Die von den
jeweiligen Verbandsmitgliedern jährlich zu leistenden Umlagen sind aus
beihilferechtlichen Gründen zu addieren, so dass gleichgültig der Anzahl der
Mitglieder des Verbands und des auf jedes öffentlich-rechtliche
Verbandsmitglieds konkret entfallenden Umlagebeitrags eine (Teil-) Betrauung
durch das Vertretungsgremium der jeweiligen öffentlich-rechtlichen Mitglieds
notwendig ist.
Der Betrauungsakt ist von jedem Landkreis
als Mitglied bzw. allen Mitgliedskommunen des Regionalverbundes Thüringer Wald
e.V. gleichlautend zu beschließen und hat die in der Vorlage genannten
Regelungsinhalte zu berücksichtigen.
Für den Regionalverbund Thüringer Wald e.V.
wird ein Betrauungsakt vorgelegt, mit dem zukünftig insbesondere die
Umlagenfinanzierung für die nächsten Wirtschaftsjahre des Verbandes geregelt
wird. Die Umlagen in Form von Mitgliedsbeiträgen sollen den Regionalverbund
Thüringer Wald e.V. daher weiterhin allgemein in die Lage versetzen, seine
satzungsmäßigen Aufgaben zu erfüllen.
Ferner sollte der Betrauungsakt als
einseitiger Organisationsakt des jeweiligen öffentlich-rechtlichen
Verbandsmitglieds jeweils in Form eines Verwaltungsaktes unter Bezugnahme auf
den Gremienbeschluss der jeweiligen Vertretungskörperschaft bekanntgegeben
werden, mindestens ist die Beschlussfassung über die Betrauung also solche dem Verband
anzuzeigen. Anders als bei einer Anpassung von Verbandsordnungen von
Zweckverbänden und von Gesellschaftsverträgen von kommunalen Beteiligungen muss
der Betrauungsakt nicht durch die jeweilige Aufsichtsbehörde genehmigt werden.
Der Betrauungsakt wird angezeigt werden.
Die Mitgliederversammlung des
Regionalverbundes Thüringer Wald e.V. bzw. die Gesellschafterversammlung der
gemeinnützigen Infrastrukturgesellschaft Rennsteig mbH müssen sodann über die
Annahme der Betrauung beschließen. Ein entsprechender Antrag wurde in der
Sitzung von Präsidium und Verwaltungsrat des Regionalverbundes Thüringer Wald
e.V. vom 03.11.2016 bereits gestellt und vorbehaltlich der Zustimmung durch das
jeweilige zuständige Vertretungsgremium der jeweiligen verbandsangehörigen
Gebietskörperschaft angenommen und wird in die Gesellschafterversammlung der
gemeinnützigen Infrastrukturgesellschaft Rennsteig mbH und der
Mitgliederversammlung des Regionalverbundes Thüringer Wald e.V. nach Vorlage
der entsprechenden Beschlussfassungen eingebracht werden.
Hinsichtlich des
Betrauungsaktes ist es angezeigt, entsprechende Hinweise auf den Charakter der
Aufgaben des Tourismusmarketings und der (touristischen) Wirtschaftsförderung
als Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse sowie einen
Verweis auf den Betrauungsakt aufzunehmen. Die entsprechenden Ergänzungen zu §
2 der Vereinssatzung bzw. § 2 des
Gesellschaftsvertrages werden nach Bekanntgabe des Betrauungsaktes zu einem
späteren Zeitpunkt ergänzend
nachgeführt.
Mit der formellen
Betrauung des Regionalverbundes Thüringer Wald e.V. und seiner Beteiligung
besteht die Absicht, eine größere Rechtssicherheit zu schaffen, damit die
Ausgleichsleistungen der kommunalen Mitglieder des Verbandes EU-rechtskonform
dem Verband zugeführt werden können. Eine Beibehaltung des Status Quo, d.h. nur
in der Vereinssatzung eine Betrauung zu sehen, wird nicht empfohlen.
Der Betrauungsakt
ist nach Ansicht der EU-Kommission ein legislatives oder regulatorisches
Instrument und stellt die rechtliche Grundlage dar, in welchem Umfang und für
welche Tätigkeiten dem Regionalverbund Thüringer Wald e.V. Beihilfen gewährt
werden können.
Um daher auch
künftig die in der Satzung festgeschriebenen Aufgaben erfüllen bzw. die
verbandsseitig benötigten Finanzmittel rechtskonform zuführen zu können, ist
die bisherige Betrauung des Regionalverbundes Thüringer Wald e.V. förmlich zu
bestätigen und zu bekräftigen.
Rechtsgrundlage:
·
Artikel
106 ff. des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV),
·
Beschluss
der Kommission vom 20.12.2011 über die Anwendung von Artikel 106 Absatz 2 des
Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union auf staatliche Beihilfen
in Form von Ausgleichsleistungen zugunsten bestimmter Unternehmen, die mit der
Erbringung von Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse
betraut sind
·
Thüringer
Gemeinde- und Landkreisordnung (Thüringer Kommunalordnung - ThürKO -) in der
Fassung der Bekanntmachung vom 28. Januar 2003, zuletzt geändert durch Artikel
1 des Gesetzes vom 14. Dezember 2016
Beschlussvorschlag:
1. Der
Kreistag des Saale-Orla-Kreises betraut den Regionalverbund Thüringer Wald e.V.
und dessen gemeinnützige Infrastrukturgesellschaft Rennsteig mbH für die Dauer
von 10 Jahren nach Maßgabe des als Anlage
1 beigefügten Betrauungsaktes mit der Durchführung von Dienstleistungen,
welche für den Saale-Orla-Kreis von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse
sind.
2. Der Kreistag des Saale-Orla-Kreises
beauftragt den jeweiligen Vertreter in der Mitgliederversammlung des
Regionalverbundes Thüringer Wald e.V. und in der Gesellschafterversammlung der
gemeinnützigen Infrastrukturgesellschaft Rennsteig mbH
a) auf die Einhaltung des
Sicherstellungsauftrages nach § 2 des Betrauungsaktes und
b) auf die Erbringung der in § 3 des
Betrauungsaktes aufgeführten Dienstleistungen
hinzuwirken.
3. Der Landrat wird beauftragt, auf eine
Umsetzung des Betrauungsaktes durch Änderung der Satzung des Regionalverbundes
Thüringer Wald e.V. und Änderung des Gesellschaftsvertrages der gemeinnützigen
Infrastrukturgesellschaft Rennsteig mbH bis spätestens 31.12.2017 hinzuwirken.
Der Landrat ist zudem beauftragt, auf die Erteilung einer Weisung an die
jeweilige Geschäftsführung zur Beachtung der sich aus dem Betrauungsakt
ergebenden Verpflichtungen sowie zur Änderung der Satzung hinzuwirken.
4. Der
Landrat wird ermächtigt, den Betrauungsakt als Verwaltungsakt an den
Regionalverbund Thüringer Wald e.V. zu
erlassen und bekannt zu geben.
5. Der
Landrat trägt dafür Sorge, dass der Betrauungsakt fortlaufend und rechtzeitig
entsprechend den dort festgelegten Voraussetzungen aktualisiert wird. Er wird
ermächtigt, redaktionelle Änderungen der kommunalen Betrauung, insbesondere
ihrer Anlagen, Anpassungen und Veränderungen, die keine Angelegenheiten von
grundsätzlicher Bedeutung darstellen sowie Anpassungen an zwingende Vorgaben
des europäischen oder nationalen Rechts vorzunehmen.
6. Dieser Beschluss steht unter dem Vorbehalt,
dass die Landkreise Ilm-Kreis, Wartburgkreis, Landkreis Hildburghausen, Landkreis Gotha, Landkreis Sonneberg,
Landkreis Saalfeld-Rudolstadt,
Landkreis Schmalkalden-Meiningen
sowie die Städte und Gemeinden Stadt Eisenach, Stadt Suhl, Stadt Gräfenthal, Stadt Hildburghausen,
Stadt Ilmenau, Stadt Oberhof, Stadt Ruhla, Stadt Schmalkalden,
Stadt Steinbach-Hallenberg, Stadt Tambach-Dietharz,
Stadt Zella-Mehlis,
Stadt Brotterode-Trusetal,
Gemeinde Bad Tabarz, Fröbelstadt
Oberweißbach, Stadt
Steinach, Stadt Neuhaus am Rennweg, Gemeinde
Crawinkel, Gemeinde
Floh-Seligenthal, Gemeinde
Frauenwald, Gemeinde Gehlberg, Gemeinde Lichte, Gemeinde Masserberg, Gemeinde Oberschönau,
Gemeinde Schmiedefeld,
Gemeinde Stützerbach,
Gemeinde Neustadt a.R., Gemeinde Blankenstein,
Gemeinde Schleusegrund,
Gemeinde Frankenblick
gleichlautende Beschlüsse fassen.
Personelle Auswirkungen:
Keine.